O Senado: de Roma antiga aos dias de hoje (incluindo o Brasil)

A Câmara dos Deputados e o Senado, duas instituições que decidem importantes aspectos da vida dos brasileiros, têm sido alvo de críticas e debates havendo até quem renegue suas funções. E isso não é de hoje. Há mais de dois mil anos, o Senado já era palco de tensões, conflitos, subornos, disputas pessoais, conspirações e até assassinatos.

É na Roma Antiga que se encontram as raízes do Senado, tal como o conhecemos hoje. Já naquela época, a relação entre o Senado e os cônsules (o executivo) nem sempre era equilibrada. Exemplo disso foi a revolta de Catilina, ocorrida à época de Roma republicana.

• BNCC: 6º ano. Habilidades: EF06HI09, EF06HI11, EF06HI12, EF06HI13
• BNCC Ensino Médio. Habilidades: EM13CHS602, EM13CHS603

Roma, 63 a.C.: um senador ameaça a República

Lúcio Catilina, filho de família aristocrática, mas arruinado por dívidas foi senador da República romana. Segundo Salústio, escritor romano do século I a.C., Catilina era um homem de ar nobre, corpo de ferro, audacioso e sem escrúpulos, generoso para os aliados e cruel com os adversários.

Como vice-pretor da África, Catilina saqueou sua província em benefício próprio. Disputou o consulado, a mais alta magistratura de Roma, mas sem sucesso. Não desistiu: subornou senadores com ouro e planejou derrubar o governo para obter riquezas e poder. A conspiração incluía o assassinato de seu principal adversário, o cônsul Marco Túlio Cícero, o maior filósofo romano de todos os tempos.

Cícero descobriu os planos e convocou uma reunião do Senado onde denunciou Catilina em discursos que ficaram conhecidos como Catilinárias. Os discursos de Cícero se tornaram um clássico da política e são invocados sempre que um homem público atenta contra o interesse geral da nação.

“Cícero denuncia Catilina”, mural de Cesare Maccari, 1882/1888, Palazzo Madama (Senado Italiano), Roma, Itália.

Discurso de Cícero contra Catilina (primeiro discurso)

Até quando, ó Catilina, abusarás da nossa paciência?

 

Por quanto tempo ainda a tua loucura há de zombar de nós?

 

A que extremos há de precipitar a tua desenfreada audácia?

 

Nem a guarda do Palatino, nem a ronda noturna da cidade, nem o temor do povo, nem a afluência de todos os homens de bem, nem este local tão bem protegido para a reunião do Senado, nem o olhar e o aspecto destes senadores, nada disto conseguiu perturbar-te?

 

Não te dás conta que os teus planos foram descobertos?

 

Não vês que a tua conspiração a têm já dominada todos estes que a conhecem?

 

Quem, dentre nós, pensas tu que ignora o que fizeste na noite passada e na precedente, onde estiveste, com quem te encontraste, que decisão tomaste?
Oh tempos, oh costumes!

 

O Senado tem conhecimento destes fatos, o cônsul os têm diante dos olhos; todavia, este homem continua vivo! Vivo?! Mais ainda, até no Senado ele aparece, toma parte no conselho de Estado, aponta-nos e marca-nos, com o olhar, um a um, para a chacina.

 

E nós, homens valorosos, cuidamos cumprir o nosso dever para com o Estado, se evitamos os dardos da sua loucura.

 

À morte, Catilina, tu deverias, há muito, ter sido arrastado por ordem do cônsul; contra ti é que se deveria lançar a ruína que tu, desde há muito tempo, tramas contra todos nós.

Descoberta a trama, Catilina fugiu de Roma e foi juntar-se ao seu exército para enfrentar seus inimigos. Depois de uma resistência encarniçada, foi morto em campo de batalha, perto de Pistoia, em 62 a.C.

Sufocada a revolta de Catilina, a normalidade voltou à República romana. Mas não por muito tempo. Em 49 a.C., quando Júlio César assumiu como ditador, a República e o Senado entraram em rápida transformação anunciando novos tempos.

As assembleias em Atenas democrática

Antes de Roma, as cidades da Grécia Antiga possuíam duas assembleias. Em Atenas, a Bulé, uma espécie de Senado, criada por iniciativa de Solon era constituída por 400 membros, escolhidos anualmente por sorteio entre os homens livres e cidadãos com mais de 30 anos.

Mais tarde,  Clístenes aumentou a assembleia para 500 membros. Ela exercia funções deliberativas, administrativas e judiciais. Os membros da Bulé deviam submeter-se a um rigoroso exame sobre sua idoneidade, estavam isentos do serviço militar, ocupavam um lugar especial nos teatros e tinham o direito de ser julgados pelos seus pares.

A Eclesia, por sua vez, era uma assembleia popular, aberta a todos os cidadãos do sexo masculino, com mais de 20 anos que tivessem prestado pelo menos dois anos de serviço militar e que fossem filhos de um pai e mãe natural atenienses.

Era sobre essa plataforma de pedra que o orador se dirigia à Eclesia, a assembleia popular de Atenas. Localizada na colina da Pnix, diante da acrópole, o local podia reunir até 14 mil cidadãos para discutir e votar propostas de interesse da cidade.

O Senado em Roma

O Senado que conhecemos hoje tem sua maior inspiração no Senado de Roma antiga. A palavra deriva de senex, que significa “ancião”, em latim. Inicialmente, era composto somente por patrícios, mas com o tempo, incluiu também plebeus.

A fase áurea do Senado romano ocorreu durante a República, quando esse órgão exercia uma grande influência política, decidia pela guerra e paz, definia a ação dos cônsules, tinha poder sobre as leis e a aplicação dos recursos. O número de senadores era, então, 300 e assim permaneceu durante muito tempo.

A Cúria Hostília foi a primeira sede do Senado romano e onde se desenrolou a vida política da República romana. O público tinha permissão de entrar para ouvir o debate entre os senadores.

Não havia um lugar fixo para as reuniões do Senado. Podiam realizar-se num templo ou no Capitólio mas a maior parte delas foi na Cúria Hostília. As sessões ocorriam de portas abertas, porém a sala propriamente dita era vedada ao público.

Os senadores tinham por insígnia a túnica laticlava com uma faixa larga de púrpura de Tiro, o anel de ouro e um calçado especial que podia ser de couro vermelho ou negro.

O declínio do Senado coincide com o declínio da República. O número de senadores foi aumentado para atender os interesses do governante do momento: Silas elevou para 600, Júlio César para 900 e os triúnviros para 1.000. No Império, o número de senadores foi reduzido fixando-se em 600.

Sob o Império, a autoridade política do Senado tornou-se puramente nominal e a instituição passou a ter um papel mais figurativo e honorífico. Os senadores eram nomeados pelo imperador que, como princeps senatus (primeiro senador) presidia as reuniões. Mesmo com a autoridade reduzida, o Senado conservava sua força simbólica. Os imperadores continuaram fazendo o gesto simbólico de consultar os “pais” (patres) como eram chamados os senadores. Até o século III d.C., toda cunhagem de moedas de bronze trazia a marca “Por Decreto Consultivo do Senado”.

Inglaterra medieval: origem do bicameralismo

Cerca de mil anos depois do declínio do Império Romano, surge, na Inglaterra, o embrião de uma instituição similar ao Senado: um conselho formado por condes, barões, arcebispos, bispos e abades que auxiliava o rei. Sua influência era maior ou menor conforme a força da monarquia.

Com a Magna Carta (1215), imposta pelos barões feudais, o poder do rei foi limitado e o abuso de autoridade, controlado. Considerada a primeira constituição inglesa, Magna Carta é dita como a fonte dos princípios fundamentais do cidadão e símbolo das liberdades do povo.

No século seguinte, no reinado de Eduardo III (1327-1377), surgiu o parlamento bicameral formado por duas casas distintas: a Câmara dos Lordes (constituída pelo alto clero e nobreza) e a Câmara dos Comuns (constituída pelos representantes dos condados e municípios). A Revolução Gloriosa (1688) e a Declaração de Direitos (1689) ampliaram os poderes do Parlamento e implementaram a estrita separação entre essa instituição e o trono, dando origem ao regime que conhecemos como parlamentarismo.

Até o século XIX, os Lordes detinham um forte poder sobre as decisões do império inglês. Hoje, a Casa dos Lordes conserva-se vitalícia, porém não mais hereditária e seus poderes foram reduzidos. É formada por 760 lordes, sendo 2 arcebispos, 24 bispos da Igreja Anglicana e 734 membros da nobreza britânica.

Montesquieu: a separação dos poderes e o bicameralismo

Montesquieu, célebre filósofo iluminista francês, conheceu de perto o parlamentarismo inglês durante o tempo em que morou na Inglaterra, entre 1729 e 1731. A experiência lhe inspirou a escrever, em 1748, sua maior obra O espírito das leis. Nela defendeu a divisão dos poderes tendo um soberano que representa o executivo (a aplicação da lei) e duas câmaras que compartilham o legislativo.

No capítulo “Da Constituição da Inglaterra”, Montesquieu expõe o bicameralismo:

Assim, o poder legislativo será confiado ao corpo dos nobres e ao corpo que for escolhido para representar o povo, que terão cada um suas assembleias e suas deliberações separadamente, e opiniões e interesses separados.

(Montesquieu. O Espírito das leis. Livro XI, capítulo 6).

Os americanos, grandes leitores de Montesquieu, aplicaram seus preceitos na Constituição dos Estados Unidos, de 1787. Neste país, o Senado, uma versão da Câmara dos Lordes preconizada por Montesquieu, revestiu-se de uma áurea aristocrática e poderosa tal como o antigo Senado romano.

O Senado nos Estados Unidos

A câmara do Senado norte-americano está localizada na Asa Norte do Capitólio, em Washington, a capital nacional. A Câmara dos Representantes, por sua vez, está localizada na Asa Sul da mesma estrutura.

O primeiro legislativo bicameral da era contemporânea formou-se nos Estados Unidos, em 1787. Firmou-se o paradigma de que o Senado representa os estados da federação ao passo que a Câmara dos Representantes (deputados federais) representa o povo. Daí o primeiro ser composto com igual número de representantes por estado enquanto os deputados são em número proporcional à população de seu estado.

Hoje, são 100 senadores representando 50 estados que integram os Estados Unidos da América. Eles são eleitos para mandatos de seis anos. Até 1912, eles eram eleitos de forma indireta, pelas assembleias estaduais. Desde então, são eleitos diretamente. O presidente do Senado é o vice-presidente da República e tem a missão de votar apenas em caso de empate.

O Senado na França

O imponente Palácio de Luxemburgo, em Paris, abriga a sede do Senado francês. Construído no século XVII foi inteiramente remodelado no XIX quando foi destinado ao Senado.

A Constituição  termidoriana, de 1799, criava o legislativo bicameral formada pelos Conselho dos Anciãos (Senado) com membros com, no mínimo, 40 anos de idade, e o Conselho dos 500, eleitos por sufrágio universal.

Enquanto a Assembleia Nacional (equivalente à Câmara dos Deputados) teve uma história mais estável, o Senado passou por dissoluções em diferentes governos. Foi extinto em 1814 com a queda de Napoleão Bonaparte e ficou fechado com a restauração da monarquia. Reapareceu no Segundo Império em 1852. Seguiram-se novos eclipses até que o Senado foi reabilitado em 1958 pela Quinta República.

Hoje, os senadores franceses são eleitos indiretamente por um colégio eleitoral formado por parlamentares, conselheiros e delegados dos conselhos municipais e regionais. Seu número não pode exceder 348.  A idade mínima, inicialmente 40 anos, foi reduzida e, desde 2011, é de 24 anos. A Assembleia Nacional, por sua vez, é formada por 577 deputados.

Outros exemplos de bicameralismo e unicameralismo

Hoje, o bicameralismo é a forma mais comum de compor o legislativo.

No Canadá, a Câmara dos Comuns é composta por 308 deputado, cada um representando um dos 308 atuais distritos. O Senado ou Câmara Superior é formada por 105 membros indicados pelo primeiro-ministro. O Senado canadense tem bem menos poderes do que a Câmara dos Comuns que é o órgão que tem, de fato, o governo nas mãos. O Senado raramente rejeita leis criadas e aprovadas pela Câmara dos Comuns – cujos membros são democraticamente eleitos.

No Japão, o legislativo é formado pela Câmara dos Representantes e a Casa dos Conselheiros. A primeira, com 480 membros, é a mais poderosa das duas câmaras, capaz de cancelar vetos nas contas impostas pela Casa dos Conselheiros com dois terços de maioria. Pode ser dissolvida pelo primeiro-ministro.

Na Índia, o parlamento é dividido entre a Lok Sabha ou Casa do Povo, eleita diretamente, e o Rajya Sabha ou Conselho de Estados, equivalente ao Senado. O Rajya Sahha está limitado a 250 membros, sendo que 12 são escolhidos pelo presidente da Índia de acordo sua especialização em arte, literatura, ciência e serviços sociais. O restante do corpo é eleito pelo estado e as legislaturas territoriais.

Há também legislatura unicameral, isto é, formada por uma única câmara, como acontece nos seguintes países: Albânia, Angola, Benin, Cabo Verde, China, Croácia, Cuba, Dinamarca, Finlândia, Grécia, Israel, Noruega, Portugal, Suécia e Venezuela.

Apesar de incomum, existiu o tricameralismo em que a legislatura divide-se em três câmaras. Foi o caso, por exemplo, da França durante a Assembleia dos Estados Gerais (1789) composta por cada um dos três estados.

O modelo tricameral foi defendido por Simón Bolívar que propunha a Câmara das Tribunas (eleitos pelo povo), o Senado (com cargos indicados e hereditários) e os Censores (com funções judiciais).

Na África do Sul, durante o regime do apartheid, entre 1984 e 1994, foi adotado o modelo tricameral quando havia uma câmara de brancos, outra de negros e mestiços e uma terceira para os indianos.

O Legislativo no Brasil

Foi criado pela Constituição de 1824 e passou a funcionar dois anos depois quando da realização da primeira legislatura da Assembleia Legislativa, em reunião conjunta do Senado e da Câmara dos Deputados.

O Senado brasileiro foi inspirado na Câmara dos Lordes britânica. O cargo era vitalício e eram nomeados pelo imperador a partir de listas tríplices. O primeiro Senado possuía 50 representantes das províncias, em quantidade proporcional à população. As exigências para o cargo eram: ser brasileiro nato, ter rendimento anual de pelo menos 800 mil réis e idade mínima de 40 anos.

Durante o período de menoridade de D. Pedro II, foi o Senado que forneceu os regentes que governaram o país entre 1831 e 1840. E foi um grupo de senadores (Nicolau de Campos Vergueiro, Holanda Cavalcanti e José Martiniano de Alencar) que, em 1840, engendrou o chamado Golpe da Maioridade, pondo fim ao período regencial.

A primeira sede do Senado foi o Palácio do Conde dos Arcos, no Rio de Janeiro. O Senado funcionou ali de 1826 a 1925. Atualmente o edifício abriga a Faculdade de Direito da UFRJ.

Com a República, foi adotado um modelo semelhante ao do Senado dos Estados Unidos. Os senadores passaram a ser eleitos pelo voto direto com mandato de nove anos, extinguindo-se a vitaliciedade. Cada estado teria direito a eleger três senadores.

Durante a República Velha, alguns estados adotaram o regime bicameral possuindo, portanto, uma Câmara e um Senado estadual. Organizaram seu poder legislativo de forma bicameral os seguintes estados: Rio de Janeiro, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Pernambuco, Pará e São Paulo. Com exceção desse último estado, a experiência bicameral durou muito pouco tempo. O bicameralismo estadual foi, por fim, extinto por Getúlio Vargas.

A partir de 1925, o Palácio Monroe foi a sede do Senado Federal. O palácio foi projetado para ser o Pavilhão Brasil na Exposição Universal de 1904, ocorrida nos Estados Unidos. Construído com uma estrutura metálica, totalmente desmontada, ele foi transportado para o Brasil ao final do evento. O Senado funcionou no Palácio Monroe até 1960, quando foi inaugurada Brasília. Em 1976, o palácio foi demolido sob alegação que prejudicava o trânsito. Atualmente no lugar tem uma praça com um chafariz.

Atualmente, o Senado Federal possui 81 senadores (3 para cada unidade da Federação), eleitos de forma direta para mandatos de oito anos. Os senadores representam os estados enquanto a Câmara dos Deputados, formada por 513 deputados federais, representam a população de cada estado.

O Congresso brasileiro já passou por momentos de forte tensão. Desde o início da República, o Senado e a Câmara de Deputados foram dissolvidos cinco vezes:

• em 1891, por Deodoro da Fonseca,
• na Revolução de 1930,
• no Estado Novo (1937-1945),
• na ditadura militar, em 1966,
• na decretação do AI-5 em 1968.

Senadores brasileiros no fio da navalha

As relações entre Senado e Executivo nem sempre foram equilibradas. O presidente Floriano Peixoto (1891-1894) mandou prender quatro senadores: Amaro Cavalcanti, João Soares Neiva, João de Almeida Barreto e Eduardo Wandenkolk. O senador Rui Barbosa fugiu a tempo, indo dar aula de inglês a brasileiros na Inglaterra.

Prudente de Morais (1894-1898) decretou a prisão de dois senadores – João Cordeiro e Pinheiro Machado – e também do vice-presidente Manuel Vitorino sob acusação de pretenderem assassinar o presidente do Brasil.

Rodrigues Alves (1902-1906) mandou prender o senador Lauro Sodré por levantar a Escola Militar contra a vacina obrigatória.

Em dezembro de 1963, dois senadores alagoanos foram presos em flagrante por assassinato dentro do Senado. O senador Arnon de Mello, de Alagoas, sacou o revólver que carregava consigo e disparou várias vezes contra seu conterrâneo, o senador Silvestre Péricles de Góes Monteiro. Nenhum tiro atingiu Péricles, que também estava armado. Dois projéteis, contudo, acertaram José Kairala, suplente do Acre que convidara mulher e filhas para vê-lo em ação no último dia de seu mandato. Kairala ao tentar conter os dois colegas pistoleiros, levou um tiro no abdômen. Foi socorrido rapidamente e faleceu horas depois. Arnon e Silvestre foram presos, mas soltos meses inocentados pelo Tribunal do Júri de Brasília.

Na ditadura militar, ocorreram cassações de quatro senadores e dezenas de deputados federais baseadas nos atos institucionais que serviram para afastar da vida pública os adversários que faziam feroz oposição ao governo.

Quem julga os senadores?

O Senado tem o seu próprio Conselho de Ética para processar e julgar seus pares. Contudo, o que se observa nos últimos anos, é que o Senado bate recordes em arquivamento de processos de sanções aos senadores.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, apenas três senadores foram cassados pelo Conselho de Ética do Senado:

• Demóstenes Torres, cassado pelo Senado em 2012 por quebra de decoro parlamentar, acusado de agir no governo de Goiás e do Distrito Federal em favor do bicheiro Carlinhos Cachoeira que comandava um esquema de corrupção e de exploração de jogos ilegais. Atualmente, Demóstenes Torres trabalha como advogado.

• Luiz Estêvão, em 2016, foi cassado pelo Senado e condenado a 26 anos de prisão por fraudes na construção do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo; desde 2020, culpe pena domiciliar.

• Delcídio Amaral, cassado pelo Senado em maio de 2016, tornando-se inelegível por onze anos por tentar obstruir a justiça durante as investigações da Lava Jato. Em 12 de julho de 2018, foi absolvido pela Justiça Federal. Em 2022, candidatou-se a deputado federal pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), mas não foi eleito.

O Judiciário pode intervir no Senado?

A independência entre os poderes é um dos postulados fundamentais da democracia e está assegurada pela Constituição de Federal de 1988. Contudo, isso não tem sido tão simples na prática. Há casos do Supremo Tribunal Federal (STF) decidir pelo afastamento de senadores o que é considerado pelo Senado uma intromissão do Judiciário no Legislativo.

Em 5 de dezembro de 2016, o ministro do STF afastou o senador Renan Calheiros (REDE-AL) da presidência do Senado, acusado de crime de peculato. Dois dias depois, o STF decidiu por 6 votos a 3 manter Renan Calheiros no cargo de presidente do Senado, mas não podendo assumir a presidência da República na linha sucessória.

Em maio de 2017, o senador Aécio Neves, acusado de corrupção pela Procuradoria Geral da República (PGR) foi afastado do Senado por decisão do ministro Edson Fachin, do STF. Retornou ao cargo de senador no final de junho, sendo novamente afastado em setembro por decisão da Primeira Turma do STF. No mês seguinte, o Senado autorizou sua volta ao exercício do mandato.Em 2022, Aécio Neves foi eleito deputado federal por Minas Gerais.

Em todas as votações relativas ao senador Aécio Neves, o senador Renan Calheiros votou a favor da manutenção do mandato daquele senador. Um exemplo do espírito corporativo do Senado.

Em outubro de 2020, o senador Chico Rodrigues (DEM-RR), vice-líder do governo Jair Bolsonaro no Senado, foi exonerado do posto depois de flagrado com R$ 33.150 na cueca, dinheiro desviado do programa de enfrentamento da pandemia de Covid-19.

O senador foi punido com afastamento por noventa dias pelo ministro Luís Roberto Barroso do STF. A decisão desagradou os senadores que consideraram uma ingerência indevida do Judiciário no Legislativo.

Segundo o site Congresso em Foco, em setembro de 2022, pelo menos 18 dos 81 senadores tinham pendências judiciais. Os partidos PSD, PL e MDB concentram o maior número de senadores que respondem a inquéritos ou processos criminais, administrativos ou eleitorais.

O Palácio do Congresso Nacional, inaugurado em 1960, foi projetado por Oscar Niemeyer. Diz-se que a posição das cúpulas é simbólica. A cúpula côncava (virada para baixo) que abriga o Senado simboliza a reflexão, a ponderação, o equilíbrio e o peso da experiência (já que o mandato dos senadores é de 8 anos). Já a cúpula convexa (virada para cima), indicando a Câmara dos Deputados, é maior e mais aberta simbolizando a abertura para receber todas as ideias, ideologias, tendências, anseios e opiniões do povo brasileiro, representados no interior do edifício pelos deputados.

Fonte

• CICERO. Catilinárias.Discursos de Cícero (na íntegra).
• MONTESQUIEU. O Espírito das Leis (1748). São Paulo: Martins Fontes, 2000.
• WRIGHT, Edmund & LAW, Jonathan. Dicionário de história do mundo. Belo Horizonte: Autêntica, 2013.
• Senado Federal: 180 anos. Senatus, Brasília, n. 1, 2007.
• Jornal do Senado, edição especial, 8 a 14 de maio de 2006.
• Congresso em Foco, 22 set 2022.